“空前绝后！”2010年12月22日，大陆海协会长陈云林在台北圆山饭店如此形容两岸自2008年恢复“两会”制度性协商以来的丰硕成果——15项协议和两项共识。

    “两年半的时间有这么多东西，是两岸和平发展的局面所成就的。”陈云林说，两岸和平发展是大势所趋，人心所向，“而两会协商正是推动两岸和平发展的一个重要途径。”

    马英九上台后的两岸政策成绩斐然。在民生议题方面，开放陆客来台观光、两岸直航、并达成食品安全、农产品检验认证、医药卫生合作、邮政等协议，增加两岸民间交流之外，更确保人身安全；经贸议题上，则签订了金融合作协议以及今年9月生效的两岸经济合作框架协议（ECFA），大陆在ECFA的大幅让利更让台湾民众受惠良多。

    尤其从2010年末，台湾官方公布的几项数据即可道尽成果：今年1到10月大陆民众赴台湾已超过132万人次，比去年同期增长74％，带来近20亿美元的商机；两岸贸易额已达1186.8亿美元，比去年同期增长41.9％，预计到年底还会增加，达到近50％的增长。

    马英九“先经后政、先难后易”的两岸政策，在台湾经济情况获得改善、民心逐渐靠拢的情况下顺利推行。两会协商召开的气氛也越趋平和，抗议规模越来越小，甚至让民进党不得不重新思考其对两岸政策的转型。

    但仔细翻开ECFA相关条文，大陆同意对台湾调降关税的早收商品共计539项、占台湾出口到大陆总额的16.1％、关税让渡约9.3亿美元；台湾对大陆降税的商品却只有276项、占大陆出口台湾贸易额的10.5％、关税让渡约1.05亿美元。北京还履行承诺，尽量避免台湾敏感产业受到冲击，主动将台湾弱势产业与农产品纳入降税列表。

    台湾民众感受到北京的十足诚意，反映在民调数字上，即使民进党不断指责马英九的两岸政策会令台湾被大陆矮化和同化，仍有超过六成台湾民众支持ECFA，且数字还在上升。但现在的问题是，两岸协商是否能在陆方“让利”模式下逐步推行？

让利或换利？

    12月21日，陈云林第三度率团抵达台湾，与台湾海基会董事长江丙坤召开第六次“陈江会”，双方签署了《两岸医疗卫生合作协议》，并提高陆客来台人数上限到每日4000人次。

    对于会谈成果，尽管陈云林不吝溢美之词，总体而言依然难尽人意，因为外界关注的《两岸投资保障协议》（下称投保协议），由于双方无法达成最后共识，仅在会谈结束后的记者会说明“阶段性协商共识”，并表示将留待第七次“陈江会”解决。

    此外，设定做为执行、解释、协调ECFA，以及洽谈ECFA后续协议的两岸经济合作会，也未如外界预期在此次会上宣布成立。江丙坤指出，这代表两岸两会协商已从“先易”进入到“后难”的较困难阶段。他还表示，未来如果“没有协议可签的时候，就不会召开‘江陈会’”。

    《两岸投资保障协议》是ECFA后续协商的子议题，关系到“投资保护”与“投资促进”的两个重点。 

    就“投资保护”而言，目前在大陆的台商超过八万家，虽然大陆订有单边的《台湾同胞投资保护法》及其实施细则，但对许多台商而言，极力希望遇到纠纷时能有台湾的力量介入；同样的情况，陆资也期望在台湾遇到问题时，有大陆的官方代表予以协助。如此看来，投保协议是一个双赢的局面，但为何接连协商未果？ 

    台湾“陆委会”主委赖幸媛说出官方的标准答案，“时间不足，谈不完”。但外界皆清楚的实际情况是，双方对于国际仲裁地点的选择看法不一致。台湾希望依照世贸组织（WTO）模式，在世界银行下的国际仲裁组织进行仲裁。依据国际间相关协议的惯例做法，签约双方都会指定世界银行或WTO等国际仲裁机构，担任争端仲裁单位。但大陆认为这是两岸问题，不应视作国际仲裁。对大陆而言，最佳的第三地仲裁地点是香港，但香港的地位，台湾方面当然会有所顾虑。 

    在“投资促进”方面，目前台湾对大陆企业来台投资采取的是严格的正面表列方式，只开放了195个投资项目。2009年7月开放陆资来台投资，累计批准家数未满百，总金额1亿多美元。相较之下，台商在大陆投资家数早已超过八万家，登记投资总金额超过500亿美元，实际投资高达2000亿美元以上。这种强烈不对等的状况，大陆当然是极力争取进一步准入开放。

    就因为长期以来的倾斜状况，这次谈判可以看到陆方逐渐在争取两岸的“对等”，希望台湾加大开放陆资的力度。“换利看似公平，但由于两岸经济规模与经贸关系呈现极严重的不对称现象，换利关系将是两岸经贸协商台湾的重大挑战。”台湾《旺报》社论道尽了台湾的为难。

先“经”后“政”？

    “陈江会”后发表的投保协议共识称，“逐步减少双方相互投资的限制，促进投资便利化，保障两岸投资人利益，遵循通行惯例和做法，体现两岸特色”，用字遣辞小心翼翼，却因为用了“两岸特色”而非“国际惯例”，引发外界联想——所谓的“两岸特色”是否会成为“台湾以政治让步换取大陆经济让利”？

    在“先经济、后政治”的协商原则下，两岸在未来进行政治协商不无可能，包括和平协议、军事互信机制等，皆可能列为协商议题。赖幸媛在12月22日与陈云林见面时，就当面提有关撤除大陆导弹的议题。

    官方接触频频，但当媒体问到政治协商何时开始，两岸倒是同声表示“现阶段条件不足”。

    所谓的条件不足包含几个部分：首先，两岸若开启政治议题协商，需在什么机制下运作？是另起炉灶，还是沿用“两会”平台。两岸“两会”的角色扮演又该如何调整，才能在适切的议题中有足够的代表性，都是两岸协商责无旁贷的细节。

    此外，两岸自2008年起签订的15项协议及两项共识，在执行面上仍存在许多问题。如“毒奶粉”事件虽有两岸食品安全协议，目前台湾厂商的求偿成果却是零；而空运协议中，台湾一直无法争取到航班的“延远权”，导致获得的经济效益有限；两岸虽已签署司法互助协议，但台湾重大经济犯遣返也是零。

    最后，不得不在意的是台湾的朝野政治情势及民众观感。

    相较此前的“陈江会”，本次会谈成果相对贫乏，岛内已有声音质疑两岸两会有流于“橡皮图章”之虞。因此，如何在完成有迫切需求又相对单纯的议题后，顾及民意，向复杂度高的甚至牵扯到主权争议的问题迈进，是两岸的制度化协商应该担起的重责大任。

    而11月底的台湾地方五大都市选举，国民党虽维持“三都”席次，但泛绿却以49.8％的总得票率胜过蓝营，被视为对今后两年紧接而来的立法机构选举与2012的地方领导人选举有相当不利影响。

    一位民进党内部人士告诉本刊记者，民进党内部推敲，“马英九在选举压力下，两岸政策可能越趋保守与谨慎，并继续强调两岸政策以经济议题为优先，不愿在大选前跳跃到政治或文化等层面议题，以免增添选举的不确定性与变量”。

    而民进党同时也在思考自己的两岸立场，虽然民进党在“五都”选战中，未主打反对签订ECFA，但民进党主席蔡英文在选后表示“民进党要制定稳健的两岸政策”和“民进党会延续‘前朝’政策”。

    “未来台湾朝野政党对于两岸政策之争议，可能影响ECFA后续协商与台湾对大陆贸易投资自由化的进程。”台湾工业总会副秘书长蔡宏明告诉本刊记者。

本文来源：《新世纪》-财新网 作者：唐家婕

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